Das Volk ist nicht genug! Ständerat will doppeltes Mehr für EU-Verträge
Seit Montag streitet der Ständerat mit viel Ausdauer über die neuen Verträge mit der EU. Die emotionalste Frage hat er fast bis am Schluss aufgespart: Welche Regeln sollen bei der Volksabstimmung über das Paket gelten, die 2028 stattfinden dürfte? Am Mittwoch ist der Entscheid endlich gefallen: Mit 23 zu 17 Stimmen hat der Ständerat beschlossen, das Paket dem doppelten Mehr zu unterstellen. Nimmt man alle diskutierten Varianten zusammen, sprachen sich gesamthaft 25 Ständeratsmitglieder für dieses Vorgehen aus. Das doppelte Mehr bedeutet, dass zusätzlich zu den Stimmberechtigten auch die Mehrheit der Kantone (Ständemehr) zustimmen muss, damit die Verträge in Kraft treten können.
Damit liegt die Hürde deutlich höher, weil viele kleinere Kantone aussenpolitisch eher konservativ ticken. Frühere Europa-Abstimmungen deuten darauf hin, dass das Paket ein Volksmehr von gut und gern 55 Prozent benötigt, um auch das Ständemehr zu erreichen. In diesem Fall könnte sich der Abstimmungskampf auf fünf bis sechs Deutschschweizer Kantone wie Solothurn, Aargau, St. Gallen oder Luzern konzentrieren.
Aufschlussreich ist das Stimmverhalten im Ständerat. Es war eine konservativ-ländliche Deutschschweizer Mehrheit, die das Ständemehr durchgesetzt hat. Nicht nur die erklärten Gegner der neuen EU-Verträge haben sich für ein doppelte Mehr ausgesprochen, sondern auch eine ganze Reihe von Befürwortern aus FDP und Mitte. Damit passt der Entscheid gut ins Bild der gesamten Debatte: Während die Parteien am linken und rechten Rand in diesem Dossier weitgehend geschlossen agieren, sind die beiden Parteien im Zentrum tief gespalten.
Doch noch ist die Sache nicht entschieden. Involvierte Parlamentarier gehen zurzeit davon aus, dass es im Nationalrat eine – wenn auch knappe – Mehrheit gibt, die ein einfaches Volksmehr für ausreichend hält. Entscheidend wird auch hier sein, wie sich Mitte und FDP positionieren. Das Lobbying ist in vollem Gange.
Ein eindrückliches Beispiel lieferte am Mittwoch der Zuger Ständerat Matthias Michel (FDP): Entgegen allen Druckversuchen aus seiner Heimat hatte er bisher stets erklärt, er werde das Ständemehr ablehnen. Nachdem der Zuger Kantonsrat jedoch mit grossem Mehr eine Standesinitiative für das doppelte Mehr beschlossen hatte, lenkte Michel ein: Er enthielt sich der Stimme.
Gegner der Ständemehr sind tendenziell im Vorteil
Auch bei manchen Nationalräten dürfte der Entscheid noch nicht definitiv feststehen. Falls jedoch der Nationalrat das Ständemehr tatsächlich ablehnt, müsste in letzter Konsequenz eine Einigungskonferenz eingesetzt werden. Wenn alles normal läuft – was in diesem Dossier keineswegs sicher ist –, werden es die aussenpolitischen Kommissionen sein, welche die Einigungskonferenz bilden. In diesem Fall hätten am Ende wohl die Gegner eines Ständemehrs die besseren Karten. Zu ihnen gehört auch der Bundesrat. Aussenminister Ignazio Cassis hat diese Position am Mittwoch im Ständerat erfolglos verteidigt.
Die Gegenposition vertraten nebst vielen anderen die Urnerin Heidi Z’graggen (Mitte), die St. Gallerin Esther Friedli (SVP) und der Ausserrhoder Andrea Caroni (FDP). Die Verträge würden so tief in das politische System eingreifen, dass auch das Mehr der Kantone nötig sei, befand Z’graggen. Friedli ergänzte, das Volk könne mit den neuen Abkommen nicht mehr frei abstimmen, wenn bei einem Nein Gegenmassnahmen der EU («Sanktionen») drohten.
Caroni argumentierte vor allem mit der Ausweitung der Personenfreizügigkeit, die das Paket vorsieht: Auch wenn es zahlenmässig nicht um viele Zuwanderer gehe, kollidiere dieser Entscheid mit dem «Zuwanderungsartikel» in der Verfassung. Dieser wurde 2014 mit der «Masseneinwanderungsinitiative» der SVP angenommen. Um den Widerspruch zu legitimieren, müssen die neuen EU-Verträge nach Caroni ebenfalls in der Verfassung verankert werden. Dafür ist wiederum zwingend das doppelte Mehr nötig.
Heftiger Widerstand aus dem Kanton Zürich
Besonders energischen Widerstand leisteten die Ständeratsmitglieder des grössten Kantons Zürich. Tiana Moser (GLP) bezeichnete das Vorgehen der Gegenseite als «willkürlich». Sie betonte, das Ständemehr verletze das demokratische Prinzip, dass jede Stimme gleich viel zählt. Ihr Kantonskollege Daniel Jositsch (parteilos) rechnete vor, dass bei einem Ständemehr jeder Appenzeller Stimmbürger fast so viel Gewicht habe wie hundert Zürcher.
Beide – Jositsch wie Moser – beteuerten, sie wollten das Ständemehr nicht infrage stellen. Es dürfte aber wirklich nur in den Fällen zum Einsatz kommen, in denen die Verfassung dies vorsehe. Jositsch ging noch einen Schritt weiter und bezeichnete den Plan der anderen Seite als «undemokratisch». Dass man im Ständerat mittlerweile zu solchen Methoden greife, sei «enttäuschend».
Die Antwort kam sofort. Der Appenzeller Ständerat Daniel Fässler (Mitte) hatte nur darauf gewartet, dass Jositsch angreift. Genüsslich zitierte er Aussagen, die Jositsch selbst vor einigen Jahren gemacht hatte. Damals habe dieser selbst erklärt, das Parlament könne Staatsverträge fallweise dem doppelten Mehr unterstellen. Fässler räumte ein, dass die Verfassung das Ständemehr für die neuen EU-Verträge nicht ausdrücklich verlange. Es gebe aber ein Gewohnheitsrecht für ein ungeschriebenes «Referendum sui generis». Auf dieser Basis könne das Parlament bedeutende Abkommen dem doppelten Mehr unterstellen. Dieses Referendum kam bisher dreimal zum Einsatz: 1920, 1972 und 1992 (beim EWR).
Marianne Binder warnt vor einem Präjudiz
Es passte gut zur Debatte, dass just eine Parteikollegin Fässler frontal widersprach: Die Aargauerin Marianne Binder argumentierte leidenschaftlich und mit Verweis auf die Mehrheit der Rechtsgelehrten gegen das Ständemehr. Vor allem bestritt sie, dass es das von Fässler behauptete Gewohnheitsrecht gebe: Weil das Parlament vor einigen Jahren darauf verzichtet habe, dieses Referendum explizit zu regeln, gebe es dieses heute nicht mehr – auch wenn es nun fleissig behauptet werde. «Man kann nicht einfach etwas in die Verfassung hineinreden.» Binder warnte vor einem «Präjudiz», das auch künftige Staatsverträge gefährden werde.
Die weiteren Entscheide des Ständerats in der EU-Debatte vom Mittwoch:
Ein (kleines) Geschenk für die Gewerkschaften
Die Gewerkschaften dürfen sich freuen: Der umstrittene Ausbau des Kündigungsschutzes für Arbeitnehmervertreter hat im Ständerat trotz bürgerlicher Skepsis mit 26 zu 19 Stimmen eine Mehrheit gefunden. Kritiker sehen darin ein sachfremdes Element, das mit den neuen EU-Verträgen nichts zu tun hat. Dass der Vorschlag trotzdem durchkam, hat primär abstimmungstaktische Gründe: Die Befürworter des Pakets wollen sicherstellen, dass sich die Linke inklusive Gewerkschaften geschlossen für die Vorlage einsetzt.
Der Ausbau fällt wesentlich moderater aus als ursprünglich geplant. Er gilt nur für Firmen mit mehr als 50 Mitarbeitenden. Profitieren würden gewählte Arbeitnehmervertreter in Personalkommissionen, Stiftungsräte von Pensionskassen oder Vorstände von Branchenverbänden mit allgemeinverbindlichen Gesamtarbeitsverträgen. Das sind gemäss Schätzungen des Bundes 5000 bis 7000 Personen oder 0,15 Prozent aller Angestellten der Privatwirtschaft.
Der Ausbau verlangt ein Vorverfahren mit einer zusätzlichen Aussprache zwischen Arbeitgeber und dem fraglichen Angestellten. Werden die Vorgaben nicht eingehalten, wird eine Kündigung nicht wie ursprünglich geplant für nichtig erklärt, sondern lediglich für missbräuchlich. In gravierenden Fällen wären maximal zehn statt wie bisher sechs Monatslöhne fällig. Der Arbeitgeberverband unterstützt den Ausbau, der Gewerbeverband ist dagegen. Wirtschaftsminister Guy Parmelin sagte, der Ausbau werde den flexiblen Arbeitsmarkt nicht gefährden.
Damit steht fest: Beim ehemals grossen Streitthema Lohnschutz ist der Ständerat nun in allen Punkten dem Bundesrat gefolgt.
Keine höheren Studiengebühren für EU-Bürger
In den Verhandlungen mit Brüssel hat der Bundesrat bei den Hochschulen eine finanzielle Konzession gemacht: Studierende aus der EU sollen an den Schweizer Hochschulen keine höheren Gebühren mehr bezahlen als Einheimische. Der Ständerat hat dies mit 24 zu 20 Stimmen gutgeheissen. Damit macht er einen Entscheid rückgängig, den er erst vor zwei Jahren gefällt hat: Damals hat er die beiden ETH verpflichtet, von ausländischen Studierenden künftig dreimal höhere Gebühren zu verlangen. Für die Ertragsausfälle der kantonalen Universitäten wird der Bund zumindest in den ersten vier Jahren aufkommen. Gesamthaft sind jährliche Mehrkosten von 45 Millionen Franken zu erwarten.
Schweiz soll höhere Beiträge an ärmere EU-Länder leisten
Der Ständerat hat die Vorlage zu den Kohäsionsbeiträgen der Schweiz bereinigt. Damit sollen die Ausgaben des Bundes für Entwicklungsprojekte in wirtschaftlich schwächeren EU-Ländern deutlich erhöht werden. Bisher hat der Bund dafür im Durchschnitt 130 Millionen Franken im Jahr eingesetzt. Neu sollen es 350 Millionen sein. Mittelfristig können diese Beiträge weiter steigen; zumindest sollen sie an die Teuerung angepasst werden.
Neu ist auch, dass diese Zahlungen nicht mehr freiwillig sind, sondern die Schweiz sich vertraglich dazu verpflichtet. Die Gegner des Pakets sprechen sich vehement gegen die höheren Ausgaben aus. Aus Sicht der Befürworter sind sie jedoch auch im Vergleich mit den Beiträgen, welche die EWR-Länder bezahlen, angemessen. Zudem überweist die Schweiz ihre Gelder weiterhin nicht an die EU-Zentrale in Brüssel, sondern direkt an die einzelnen Länder, mit denen sie auch die konkreten Projekte auswählt.
Mehr Macht für das Parlament bei der Übernahme von EU-Recht
Kritiker warnen, die dynamische Rechtsübernahme im Bereich der bilateralen Verträge bewirke eine Machtverschiebung vom Parlament zum Bundesrat und zur Verwaltung. Um dies zu verhindern, hat der Ständerat zusätzliche Einflussmöglichkeiten beschlossen. Unter anderem will er sicherstellen, dass sich der Bundesrat bei umstrittenen Rechtsübernahmen an Vorgaben des Parlaments halten muss, auch wenn der Entscheid darüber in die Zuständigkeit des Bundesrats fällt. Weiter sollen die Kommissionen des Parlaments umgehend informiert werden, wenn sich bei der Erarbeitung neuen EU-Rechts zeigt, dass Schweizer Interessen nicht durchgesetzt werden können.
Um den eigenen Einfluss zu sichern, hat der Ständerat zudem beschlossen, dass die Parlamentsdienste eine Aussenstelle in Brüssel eröffnen sollen. Unbestritten war, dass der Bundesrat sämtliche Unterlagen zu geplanten Rechtsänderungen der EU und zur Einflussnahme der Schweiz auf einer öffentlich zugänglichen Datenbank publizieren soll.
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